Sous pression des oppositions après un rapport dévastateur de la vérificatrice générale, François Legault a finalement cédé. Le premier ministre québécois a ordonné dimanche une enquête publique indépendante sur le « fiasco » de SAAQclic, plateforme lancée en 2023 qui avait pour but de moderniser les systèmes informatiques de la Société d'assurance automobile du Québec (SAAQ).

Mais en quoi consistent exactement les commissions d'enquêtes publiques? Quels sont leur rôle, les acteurs qui les mènent et leurs répercussions sur les politiques publiques? Éclairage.

Qu'est-ce qui justifie le déclenchement d’une enquête publique?

Le mécanisme de l'enquête publique est une tradition héritée du système parlementaire britannique. Selon l'Assemblée nationale (Nouvelle fenêtre), la première loi québécoise sur les commissions d'enquête date de 1869.

D’après la Loi sur les commissions d’enquête (Nouvelle fenêtre), le gouvernement du Québec peut déclencher une enquête sur la gestion de quelque partie des affaires publiques, sur l’administration de la justice ou sur quelque matière importante se rattachant à la santé publique ou au bien-être de la population.

Dans l'histoire de la province, les commissions d'enquête ont généralement fait suite à des situations controversées ou tragiques. Pensons notamment à la commission Johnson, qui a suivi l'effondrement du viaduc de la Concorde à Laval en 2006, ou encore à la commission Laurent sur la DPJ, déclenchée dans la foulée de la mort de la « fillette de Granby » en 2019.

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Le but d'une commission indépendante est de déceler les failles ayant mené à la situation problématique et de proposer des solutions qui orienteront les politiques publiques du gouvernement.

L'enquête publique a aussi pour fonction de rétablir la confiance du public. C’est le rôle des commissions d'enquête d'informer la population. Les enquêtes sont publiques, sauf rares exceptions où il y a des ordonnances de non-publication ou des huis clos, explique Martine Valois, professeure titulaire à la Faculté de droit de l’Université de Montréal.

Dans le cas des ratés de SAAQclic, la responsabilité ministérielle pourrait être en cause, ce qui justifie une commission d'enquête, selon la professeure.

Les commissions d'enquête, il y en a peu, parce qu'il y a des coûts élevés et que ça prend du temps, souligne-t-elle. Mais concernant SAAQclic, on a besoin d’une commission pour déterminer comment ce dépassement de coûts a pu arriver, qui était au courant, et ce qu’on pourrait faire pour éviter un cas similaire dans le futur, explique Mme Valois.

Quel est le processus d’une commission d’enquête?

Il revient au gouvernement de nommer la ou les commissaires assignés à l'enquête, de déterminer son mandat et son budget ainsi que de fixer une échéance pour le dépôt d'un rapport final émettant des recommandations.

Bien qu'indépendant dans son enquête, le commissaire doit respecter le mandat qui lui a été octroyé par le gouvernement.

Le ou les commissaires convoquent ensuite, lors d’audiences publiques, des témoins, et peuvent contraindre toute personne à déposer devant eux les livres, papiers, documents et écrits qu’ils jugent nécessaires pour découvrir la vérité, selon la loi.

La loi prévoit aussi que le témoignage d'une personne ne puisse pas être utilisé dans une éventuelle action judiciaire subséquente.

Il n’est pas rare que des députés ou des ministres soient assignés à comparaître en commission d'enquête. Par exemple, le rapport de la commission Charbonneau en 2015 avait fait des reproches à l'endroit de la classe politique, notamment à l'ex-ministre des Transports Julie Boulet et à l'ex-ministre des Affaires municipales Nathalie Normandeau.

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Quelles différences avec un procès?

Bien que le processus d’une commission d'enquête puisse s'apparenter à celui d'un procès, il n’en est rien : les conclusions d’un commissaire n’ont aucune force légale.

Une commission peut formuler des blâmes, mais n'a pas le droit de déterminer la responsabilité pénale ou civile d'un individu. [...] Il ne peut pas y avoir de sanctions, explique la professeure Valois.

Aussi, contrairement à un procès criminel, les preuves par ouï-dire sont admissibles, c'est-à-dire qu’une partie peut introduire en preuve des faits dont elle n’a pas été personnellement témoin.

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Par ailleurs, nombreuses ont été les commissions d'enquête qui ont été présidées par des juges. Par exemple, le juge à la retraite Jacques Viens a été mandaté en 2019 pour enquêter sur les relations entre les communautés autochtones et certains services publics québécois.

Ces juges qui président les enquêtes n'agissent pas en tant qu’acteurs du pouvoir judiciaire; ils se prononcent strictement en tant que commissaires. Autre différence : on n'exige généralement pas d’un commissaire la même neutralité que celle qui est attendue d’un juge.

Qu'advient-il des rapports des commissions?

Après avoir colligé les preuves, les documents, les témoignages et les avis d'experts, le commissaire doit produire un rapport émettant des recommandations au gouvernement ou à l'institution visée par l'enquête.

Ces recommandations n'ont pas force exécutoire, c’est-à-dire que le gouvernement ou les institutions sont libres de mettre en application ou non les solutions proposées.

On ne peut pas obliger dans la loi le gouvernement à mettre en œuvre toutes les recommandations. [...] Ça demeure très discrétionnaire de la part du gouvernement.

Dans l'histoire du Québec, les recommandations de commissions d'enquête ont, dans certains cas, donné lieu à des réformes législatives d’importance. Par exemple, comme suggéré par la commission Charbonneau, Québec a créé en 2016 l'Autorité des marchés publics pour s'assurer de l'intégrité des contrats publics.

Plusieurs observateurs déplorent dans d’autres cas le tablettage des rapports produits dans le cadre des commissions d'enquête, explique Mme Valois.

Pour éviter un tel tablettage, on a notamment mis sur pied le comité de suivi de la Commission spéciale sur les droits des enfants et la protection de la jeunesse (CSDEPJ) en 2022, ou encore le comité public de suivi des recommandations de la commission Charbonneau en 2016.

Le comité de suivi de la CSDEPJ a d'ailleurs dénoncé la lenteur des actions du gouvernement pour mieux protéger les enfants du Québec. En mai dernier, le comité estimait dans un rapport que cela prendra encore 20 ans pour mettre en œuvre l’ensemble des recommandations du rapport.

Or, ces rapports produits par de tels comités de suivi n’ont pas de force obligatoire, précise Mme Valois, car ils n'émanent pas d'un organisme public.

La professeure propose donc que la loi soit modifiée et qu'on donne le pouvoir au Protecteur du citoyen de faire un suivi formel de la mise en œuvre des recommandations.

Quels pourraient être le mandat et la durée de l'enquête sur SAAQclic?

Les oppositions réclament que la commission fasse non seulement la lumière sur le déploiement catastrophique de SAAQclic, mais qu’elle enquête plus largement sur le processus d'octroi des contrats informatiques par le gouvernement. Il reviendra au gouvernement de François Legault de trancher la question.

Le chef du Parti québécois, Paul St-Pierre Plamondon, a par ailleurs appelé M. Legault à ne pas déclencher d'élections d'ici la publication du rapport final de la commission, qui doit être déposé, a-t-il insisté, avant juin 2026.

Est-ce une échéance réaliste? Oui, selon Mme Valois : si le mandat de la commission n’est pas élargi et qu’il se limite au seul contrat de SAAQclic, l'enquête pourrait être rapide, avance-t-elle.

La durée d’une commission d'enquête dépend du mandat qui est donné par le gouvernement, souligne la professeure.

L'enquête sur SAAQclic devrait être beaucoup plus courte que la commission Charbonneau en 2015, qui avait obtenu un mandat de deux ans, donne-t-elle en exemple. Le mandat de cette commission était très large, c'est-à-dire qu'il devait examiner l'octroi des contrats publics dans l’ensemble de l'industrie de la construction, rappelle-t-elle.